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张天佐等:我国农业支撑保护政策改革 40 年回顾与展望

发布日期:2019-12-26 来源:奥门金沙游艺场

农村改革四十年来,我国农业支撑保护政策体系不断健全与完善,为农村改革发展提供了重要支撑。党的十九大提出实施乡村振兴战略,明确要求“完善农业支撑保护制度”,2018 年中央一号文件对“完善农业支撑保护制度”作出具体部署,提出加快建立新型农业支撑保护政策体系。在新形势下加强对农业的支撑保护,是贯彻落实中央关于农业农村“重中之重”和“优先发展”战略的重要抓手,是实施乡村振兴战略和推进农业供给侧结构性改革的重要支撑,是农业农村稳定发展和农民持续增收的重要保障。总结回顾四十年来农业政策改革发展历程,对于进一步探索和改革新时期农业支撑保护政策,推动乡村振兴战略的实施具有重要意义。一、农业支撑保护政策的引导思想及其演变改革开放以来,中央坚持在宏观调控中加强和保护农业,陆续出台了一系列强农惠农富农政策,逐步形成了以农业投入、价格支撑、农业补贴、金融服务等为重点,以保障 国家粮食安全、促进农民增收和生态环境改善为目标的农业支撑保护政策体系。回顾改革开放 40 年的发展历程,农业支撑保护政策的发展始终与深化改革的实践相辅相成,是大家党“三农”引导思想不断发展的生动体现。1978-1984 年,以放活农村经营制度、调动农民生产经营积极性为主要引导思想。这一时期,在“放活”的同时逐步提高农产品收购价格,拉开了调整工农城乡关系的序幕。加快推进农村经济体制改革,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐步确立,国家作出了土地承包期在 15 年以上的政策安排。在完善农村基本经营制度的同时,国家连续提高粮食收购价,充分发挥价格“指挥棒”作用,逐步增加农业基础设施投入,极大地解放和发展了生产力,推动了农业农村经济发展。1985-1991 年,改革流通体制、提高农业市场化程度成为这一时期改革完善农业支撑保护政策的主要引导思想。1978 年以来,全国粮食产量连续跨越 3 亿吨、3.5 亿吨和 4亿吨三个台阶,人均粮食接近 400 公斤水平。随着粮食连年增产,调整优化农业结构、建立与之相适应的市场机制成为这一时期农业支撑保护政策的核心目标。1985 年 1 月,中共中央、国务院下发了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,我国长期实行的农产品统购统销制度开始改革,合同定购和市场收购逐步推行,农产品市场化程度不断提高。同时,国家积极推进农业和农村的产业结构调整,一方面鼓励发展多种经营,优化种植业结构,促进农林牧渔全面发展; 另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业。在政策引导下,乡镇企业异军突起,农村经济从传统的农业单一结构转向多部门的综合发展,农产品市场和农村要素市场经历了自发生长到发育壮大的过程,为我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡奠定了基础。 1992-2002 年,全面深化农业农村市场化改革和完善宏观调控制度,成为这一时期改革完善农业支撑保护政策的主要引导思想。中央明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标,农村改革从过去的单项突破转变为综合配套、整体推进,农业支撑保护政策的内涵进一步丰富发展。这一时期, 农产品和农资购销价格进一步放开,粮食流通体制改革走向深化,保护价收购制度不断发展完善,农业产业化经营和乡镇企业产权制度改革等纵深推进,农业支撑保护也初步实现了从主要依靠行政手段调控向更多应用经济和法律手段的转变。2003-2012 年,统筹城乡发展、调整工农城乡关系,成为这一时期改革完善农业支撑保护政策的主要引导思想。进入新世纪以来,中央提出了“三农”发展是全党工作“重中之重”的战略思想,坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略, 实行工业反哺农业、城市支撑农村和“多予少取放活”的方针,扎实推进社会主义新农村建设,推动我国农业支撑保护取得了长足发展。在这一时期,国家对农业实现了从“取” 到“予”的根本性转变,财政政策、补贴政策发挥了主导性作用,国家连续提高粮食最低收购价,全面取消农业税,实行“四补贴”、推动农村劳动力转移和平等就业等重大举措先后出台,农业支撑保护水平大幅提高,政策体系不断完善, 农业支撑保护的政策框架初步形成,工农城乡关系发生根本性转变。 2013 年至今,以习大大总书记关于做好“三农”工作的重要论述为指引,农业支撑保护的理念和内涵进一步丰富和发展。党的十八大以来,在习大大总书记关于做好“三农” 工作的重要论述的指引下,坚持重中之重战略地位、坚持农业农村优先发展、坚持立足国内保障自给、坚持绿色生态导向等发展理念进一步丰富了农业支撑保护的内涵,推动农业支撑保护政策发生重大转型。着眼于推动乡村全面振兴,农业支撑保护的目标转向更加注重农业质量效益和竞争力提升,强化绿色生态导向,支撑保护领域不断拓展,调控手段也日趋完善。经过 40 年的改革发展,适合我国国情的新型农业支撑保护政策体系逐步形成。一是政策内涵更加清晰,实现了对农业从“取”到“予”再到“优先发展”的根本性转变,从宏观层面明确传递了中央高度重视农业的强烈信号,得到了农民群众的热烈拥护,巩固了党在农村的执政基础;二是政策目标更加多元,从保供给为主向“保供给、促增收、强生态”的多元目标转变,在农业投入、价格支撑、农业补贴等政策工具的运用中,保障国家粮食安全、强化农民收入支撑、 推动农业绿色发展越来越成为政策的核心目标,在多元政策目标之间的协同也变得越来越重要;三是政策体系更加完善,支撑保护的范围从农业生产环节向产前、产中和产后环节延伸,从生产力层面向生产关系层面延伸,形成了对农业生产体系、产业体系和经营体系的全面支撑;四是政策工具更加丰富,逐步形成了包括价格支撑、农业投入、直接补贴、灾害救助、金融保险等在内的政策体系,进一步丰富了支撑保护的手段和方式。当前,着眼于全面推进农业农村现代化, 农业支撑保护领域的改革仍在持续深化,农业支撑保护向更加注重农业质量效益和竞争力提升、更加强化绿色生态导向转变,新型农业支撑保护政策体系不断发展完善。二、深化农产品价格形成机制改革,探索建立与社会主义市场经济相适应的价格支撑政策改革开放前,农产品在很长一个时期实行的是政府定价、统购统销的政策,农业剩余通过工农产品价格“剪刀差” 转移,支撑了国家工业化发展。农村改革以来,国家逐步放开农产品市场,建立与社会主义市场经济相适应的农产品流通体系;与此同时,为了稳定粮食等重要农产品供给,也逐步探索建立了对粮食等主要农产品的价格支撑政策,以及与之相适应的收储制度。(一)改革农产品流通体制我国农产品市场流通体制的发展历程,既是不断深化改革放活市场要素的过程;也是在政策扶持下,不断发育和健全市场组织体系的过程。从发展阶段看,大体可分为三个阶 段:第一阶段的改革重点是取消统购统销制度,由市场调节供求,形成价格,这个阶段从 1985 年国家开始实行农产品价格“双轨制”,一直到 2001 年粮食价格全面放开为标志; 第二阶段的改革重点是建立与 WTO 规则相适应的农产品流通体制,这个阶段以 2001 年我国加入世界贸易组织、大幅降低农产品关税水平为标志,随着经济迅速发展、城市化水平快速提高以及国际贸易的大幅增加,农产品流通规模大幅增长,对流通主体、流通渠道和流通模式都提出了新的更高要求,以批发市场为主体的农产品市场流通体系快速发展,农产品流通进入大市场、大流通的新阶段;第三个阶段是近十年来,面对信息化快速发展、国际贸易合作不断加深的新形势新要求,国家在继续改善市场基础条件的同时,着眼于培育现代农业营销主体、打造国际化大粮商、加快农产品流通现代化等,进一步加大了政策扶持力度。(二)实行对重要农产品的价格支撑价格支撑政策是我国农业支撑保护政策体系的核心内容,其发展演变始终与粮食等重要农产品的供求形势密切相关。改革 40 年来,我国粮食生产出现过三次比较大的波动, 即快速发展(1979-1984 年)和五年徘徊时期(1985-1989 年)、持续发展(1990-1998 年)和连续下滑时期(1999-2003 年)、恢复发展(2004-2012 年)和稳定调整时期(2013 年至今),价格支撑政策正是在粮食生产波动的过程中不断走向完善的。改革开放以来,国家连续提高粮食收购价格。1979 年起, 国家连续提高粮食统购价格,并实行超购加价 50%的激励政策,农民生产积极性得到充分调动,我国粮食连年丰收。到1983 年、1984 年出现了全国性的卖粮难。面对粮食过剩的局面,1985 年的中央一号文件规定:取消粮食统购,改为合同定购和市场收购;定购粮按“倒三七”比例计价(即三成按原统购价,七成按原超购价);定购以外的粮食可以自由上市,如市场粮价低于原统购价,国家仍按原统购价敞开收购,保护农民利益。从政策表述中可以看出,政府将原统购价当作市场粮价下跌的底线,并承诺按此价敞开收购,可以说具备了价格支撑政策的基本内涵。但总体上看,这一时期的价格支撑政策仍在计划经济主导下实施,价格信号难以及时反映市场供求变化,并导致了较大的政策迟滞。同时,价格支撑水平总体较低,与价格支撑相配套的收储制度还不完善, 政策在稳定农民生产意愿、鼓励粮食部门实行敞开收购政策等方面发挥的作用还比较有限。可能带来的库存增加、费用上升等问题还没有引起重视。20 世纪 90 年代,探索实行粮食保护价收购政策。为了缩小合同定购价格与市场价格的差距,完成粮食定购任务, 国家不得不从 1986 年开始分地区、分品种小幅度调高粮食合同定购价格,并在1989 年将粮食合同定购价格平均提高18%,推动粮食生产进入了新一轮增长高峰期。1990 年夏粮上市后,市场粮价疲软问题引起政府关注,国家连续出台文件,要求各地在以县为单位完成定购任务后,敞开收购议价粮。政策的主要内容,一是敞开收购议价粮,收购价格不得低于国家规定的保护价格;二是建立国家专项粮食储备制度,对粮食部门收购的议价粮,按分配的计划指标和结算价格转作国家专项储备。三是在分配专项储备粮计划指标时向主产区倾斜,专项储备粮的收购价与结算价之间的差价贷款由中央财政贴息。经过两年的政策运行,1993 年又对这项政策进行了调整完善,一是明确了中央政府实行保护价收购的范围,国家对定购粮和专储粮实施保护价收购,收购的粮食作为国家专项储备粮,其余部分随行就市,在市场议价成交, 不再硬性要求各地按国家保护价敞开收购,保护价水平基本上以上年定购价为基准。二是要求地方政府制定国家定购和专储以外粮食的保护价,并在省一级建立地方粮食储备制度。三是建立粮食风险调节基金,从 1993 年开始,用 3 年时间逐步取消中央和地方粮食财政补贴,把这部分资金用于建立粮食风险调节基金,为保护价收购提供资金保证。1995 年以后,随着粮食持续增产,供过于求的矛盾更加突出,国家进一步出台了“三项政策、一项改革”,即“按保护价敞开收购农民余粮、粮食顺价销售制度、加强粮食收购资金和粮食市场管理”和推进粮食购销企业自身改革,进一步完善了粮食保护价收购政策。这个阶段的粮食价格支撑政策比上一阶段有所强化:一是配套政策逐步完善。为鼓励国有粮食部门开展保护价收购,逐步探索建立了粮食专项储备制度和粮食风险调节基金,由中央财政承担政策成本。二是初步划分了中央和地方责任。1993 年后,国家缩小保护价实施范围, 明确要求地方也要对议价粮开展保护价收购,并形成地方粮食储备,将一部分政策成本转由地方政府承担。2004-2012 年,实行最低收购价和临时收储政策。2004年,价格支撑政策发生了重大转型,粮食最低收购价政策取代了实行多年的保护价收购政策。改革思路和政策内容主要包括三个方面:一是明确政策的启动和退出机制,减少对市场的过度干预。国家根据市场供求、生产成本等因素,合理确定粮食最低收购价格,当市场价格在最低收购价格水平之上时,政府不对市场价格进行干涉;当市场价格水平低于最低收购价时,政府委托部分国有粮食购销企业入市收购,促进价格回升到合理区间。二是限定收购主体,明确最低收购价粮食的收储责任。明确规定中储粮集团企业作为最低收购价政策实行主体,中央财政对最低收购价粮食的收购费用、保管费用和贷款利息等提供补贴,粮权属国务院。具体从事收储业务的各类企业,对最低收购价粮食的数量和质量等负全部责任。三是限定品种和实行区域,控制政策实行成本。国家从 2004 年开始在水稻主产省实施稻谷最低收购价,2006 年小麦也开始实行,并在一段时期内保持了最低收购价价格水平的稳定。为了促进种粮农民增收,国家在 2007 年、2008 年分别又在东北三省和内蒙古自治区实施玉米、大豆临时收储政策,2009 年起分别在 17 个油菜籽主产区和新疆实施油菜籽、小麦临时收储政策。2011 年起,国家开始对棉花实行临时收储政策,以支撑价格敞开收购棉花,当年国储收购棉花 313 万吨,约占全国总产量的 47%。2007 年以来,面对国际市场粮价上涨、国内生产成本增加、直接补贴政策效应递减等新形势,国家“小步快跑”连续提高稻谷和小麦最低收购价,在粮食主产区实行敞开收购,到 2015 年,水稻各品种的最低收购价累计提价 90%以上,小麦最低收购价累计提价 57%,最低收购价作为市场托底价格,主导了市场粮价的一轮上涨,也带动了农民收入的较快增长。2013 年至今,粮食价格形成机制改革进一步深化。2013年我国粮食总产量突破 12000 亿斤并连续保持至今,由于国内外农产品市场形势发生较大变化,以最低收购价和临时收储政策为主要内容的价格支撑政策面临市场机制弱化、收储规模过大、库存积压严重、财政负担加重、加工企业经营困难等问题。鉴于此,党中央、国务院及时作出了农业供给侧结构性改革的决策部署,把农产品价格形成机制改革和收储制度改革作为其中一项重大举措,坚持市场化改革取向与保护农民利益并重,按照市场定价、价补分离、主体多元原则, 分品种施策、渐进式推进改革。一是启动棉花和大豆目标价格改革试点,探索实行“市场化收购+目标价格补贴”。国家在 2014 年取消了新疆棉花、东北地区大豆临时收储政策, 并启动目标价格补贴试点。取消临时收储后,棉花和大豆价格逐步回归市场,当市场价格低于预先确定的目标价格水平时,由中央财政向试点地区生产者提供差价补贴。二是陆续取消对食糖、棉花、玉米等重要农产品的临时收储,探索对玉米实行“市场化收购+生产者补贴”。对食糖收储,从 2014 年起采取中央财政贴息、制糖企业承储、地方政府落实、企业自负盈亏的市场化方式,避免了政府对食糖市场价格的直接干预;对油菜籽,2015 年起国家不再实行油菜籽临时收储, 改由地方政府负责组织企业收购,中央财政给予部分主产区适当支撑;对玉米临时收储政策的改革也在渐次推进,国家在 2015 年下调东北地区玉米临时收储价格,2016 年全面取消玉米临时收储,调整为“市场化收购+生产者补贴”的新机制。三是稳妥推进稻谷小麦最低收购价及收储制度改革。改革的总体思路是坚持最低收购价政策框架,进一步增强政策的灵活性和弹性。国家从 2016 年开始下调稻谷最低收购价,2018 年开始下调小麦最低收购价,并从 2018 年起对有关稻谷主产省份给予适当补贴支撑,以保持优势产区稻谷种植收益基本稳定。(三)完善农产品收储制度我国农产品收储制度的建立与完善,始终与农产品价格形成机制和粮食购销体制的改革相辅相成。20 世纪 90 年代以来,在粮食保护价收购政策框架下,国家逐步形成了中央粮食专项储备、地方粮食储备、粮食风险调节基金等制度。1990 年,我国粮食产量再创历史新高,一些粮食主产区出现“卖粮难”问题,各地粮食部门相继出现了“储粮难” 问题。国家开始按照规定价格敞开收购滞销粮食,用于国家粮食的专项储备。为此,国务院颁布《关于建设国家专项粮食储备制度的决定》,决定建立国家专项粮食储备制度,标志着我国的粮食储备进入了一个新的阶段,初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。1995 年,国务院颁布《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》,为实现各地的粮食平衡,调控各地的粮食市场,要求粮食主产区和粮食主销区建立不同规模的地方储备,保证粮食市场供求的基本平衡。尽管三种中央储备粮的粮权都属于中央,但对于这些粮食的收购、储存、轮换、抛售等业务都是由地方负责,储备粮经营管理容易受地方利益的影响,致使中央储备粮管理不严、库存不实、调度不灵,一定程度上削弱了粮食储备的根本目的。1996 年以来,在粮食供大于求的背景下,国家要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购农民余粮,但由于对粮食增产幅度估计不足,加上收储企业因库容紧张和补贴不到位等原因,敞开收购政策落实不彻底,市场粮价没有托住, 国有粮食企业“高买低卖”,每年亏损和财务挂账高达数百亿元,财政不堪重负,在实行中也暴露出粮食企业套取价差补贴、挪用粮食收购资金等问题。在保护价收购政策实行的后期,一方面库存压力加大,另一方面又不得不降价亏损销售,国有粮食企业由此产生了巨额亏损,清理和消化粮食财务挂账经历了很长时间。1999 年国家决定建立中央储备粮垂直管理体系,将国家粮食储备局改为国家粮食局,作为国务院直属机构,同时组建中国储备粮管理总企业,专门负责中央储备粮的经营管理,于 2000 年将前述三种中央政府管理的储备粮食合并成为中央储备粮。2000 年 10 月以后,中央储备粮的经营管理业务全部由各省(区、市)粮食局移交给中国储备粮管理总企业。2003 年,国务院颁布了我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规《中央储备粮管理条例》,标志着中国现代粮食储备制度的全面建立。同时,按照粮食省长负责制的要求, 地方在中央宏观调控下,将粮食储备逐级落实到地市、县(区、市),建立了地方行政长官负责的多级储备管理制度。地方储备粮中省级储备粮粮权属于省级政府,市和县级储备粮粮权属于市和县级政府。因此,形成了我国政府粮食储备中央和地方政府两个层次。2004 年国家启动实施粮食最低收购价政策以来,又逐步发展和完善了稻谷和小麦最低收购价收储,玉米、棉花和食糖的临时收储制度,以及冻肉等重要农产品储备制度。从储备性质上看,可以分为两类,第一类是政策性收储。从 2004 年起,国家陆续对稻谷、小麦、玉米、大豆、油菜籽、棉花等实行政策性收储,中储粮集团企业作为政策实行主体具体承担收储工作,粮权属于国务院,由中央财政承担保管费用和利息补贴及销售盈亏,农发行提供收购贷款,收购费用包干一并计入成本。第二类是政府粮食储备。政府粮食储备是国家宏观调控和确保粮食安全的重要保障,包括中央和地方两级储备,粮权分别属于中央和地方各级政府,由中央和地方承担相应的支出责任。在粮食流通体制改革的过程中,逐步形成了以中储粮集团企业为主体、实行中央储备粮垂直管理的农产品收储体制。这一体制较好地解决了过去政企不分体制下中央储备粮出现数量不实、质量不保、调不动、用不上等问题,但随着粮食收储规模不断加大,中储粮系统的收购压力、监管压力、资金运行监控压力等也随之增加,中储粮“小马拉大车”、在市场上“一家独大”等问题越来越凸显,农产品收储体制的改革要求也越来越紧迫。从改革任务看,下一步仍然要立足于保障国家粮食安全和更好发挥市场作用的目标,一方面加快粮食去库存进度,保持合理粮食库存水平;另一方面, 着力构建多渠道收购和多元化收储体系,调动各类企业收购积极性。回顾农产品价格支撑政策的发展历程,改革的主线始终围绕如何处理好发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府宏观调控作用来推进,而政策工具的选择和应用, 也始终受到国家财力水平和外部贸易环境的限制,需要在稳定市场供给、保障农民利益、提高资源配置效率等政策目标上做出取舍、取得平衡。总体上看,尽管改革过程比较曲折, 但始终在向着发挥市场在资源配置中的决定性作用、让市场价格更好反映供求关系的方向前进。特别是党的十八大以来,按照农业供给侧结构性改革的要求,坚持“价补分离” 的改革方向,逐步分离价格和收储政策“保增收”的功能, 在让价格回归市场的同时,探索建立多元化市场收购新机制,健全农民收益保障机制,在政策和制度上做出了许多新的探索,取得了显著成效。当前,农产品价格形成机制和收储制度改革仍在不断深化,作为农业支撑保护体系最核心的政策之一,价格支撑政策的改革必将推动农业投入政策、补贴政策等领域的改革同步走向深入。三、完善农业投入政策,推动财政支农投入稳定增长和资金高效利用经过 40 年的发展,农业投入的资金结构、运行方式和微观机制和改革开放前相比都发生了根本性变化。一方面, 金融和社会资金逐步取代财政成为农业投资的主要来源,资金从过去计划分配为主转向主要通过市场配置,投资主体日益多元化,且投资决策主要取决于市场利润与风险预期;另一方面,由于农业天然的弱质性和高风险,农业发展的许多领域仍然难以吸引足够的社会资本,需要更多地增加财政资金投入。正是在这样的背景下,国家一方面不断加大农业领域的财政投入力度,另一方面也在不断探索完善农业投融资机制,推动建立更多元化、更有利于高效配置资源的农业投入方式。(一)探索建立农业投入稳定增长机制家庭承包经营制实行以来,人民公社时期“民办公助、集体经济组织、农民投工投劳”的农业建设投入机制逐步瓦解,为了扭转农业投入比重下滑的局面,1988 年国务院印发了《关于建立农业发展基金增加农业资金投入的通知》,决定从 1989 年开始设立农业发展基金,在全国开展大规模的农业综合开发,大力改造中低产田、改善农业基本生产条件; 在资金渠道上,也明确提出要从乡镇企业税收增加部分、耕地占用税收入、农林水特产税收入中提取,用于农业投入。这一时期,尽管农业基本建设投资总额持续增长,但农业基本建设投资在国家基本建设支出中的比重仍在逐步降低,从1978 年的 4.6%下降到 1997 年的 1.7%。同时,广大农民以“三提五统”和投入义务工、积累工的方式参与农业农村建设, 也承担了对自己家庭经营土地上小型农田水利设施等基础设施的投入,仍然是农业投入的主力军。进入新世纪以来,各级财政对农业的投入持续增加。2000 年国家决定启动农村税费改革,“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支撑“三农”的基本引导思想, 大幅减轻了农户筹资负担,各级财政逐步加大了对“三农” 的投入力度。这一时期,国债资金占年度农业基本建设投资的比重一直在 70%以上,是农业基本建设投资的主要来源。从 2004 年开始,国债资金规模大幅减少,中央加大了预算内投资的力度,农业基本建设投资不仅没有减少,反而逐年增加,“十二五”期间,中央安排农业基本建设投资达到 10790亿元,比“十一五”增加 4990 亿元。为保证农业投入的稳定增长,国家在农业投入上也做出了相应的制度安排。新世纪以来的 15 个中央一号文件都将农业农村投入作为重点进行部署,要求加大投入、优先保障。2006-2008 年三个中央一号文件分别用“三个高于”对财政支农资金的规模作出了规定,2010 年中央一号文件还提出了“总量持续增加、比例稳步提高”的明确要求。在法律上,《农业法》等现行有效的 43 部农业专门法律和行政法规多数都有国家支撑、增加投入、鼓励发展的规定,为支撑农业发展提供了法律依据。(二)优化农业投入结构改革以来,按照市场经济条件下政府职能的要求,财政对“三农”投入的重点也由过去直接支撑农产品生产经营向支撑农田水利基础设施建设、农业科技创新和推广、农业公共服务等体现公共财政性质的方面转变。一是加强粮食等重要农产品生产基地建设。国家从 1983 年开始实施商品粮基地建设项目,2004 年以后又陆续启动实施优质粮食产业工程、新增千亿斤粮食生产能力田间工程等项目,累计改造高标准农田 5000 多万亩,在全国建设了一批稳产高产的粮食生产基地。2007 年以来,又相继启动实施生猪标准化规模养殖小区和奶牛标准化规模养殖小区(场)建设项目,在全国扶持建设了近 5 万个生猪和奶牛标准化养殖设施,显著提升了畜产品生产保障能力。二是持续开展农田水利基础设施建设。1988 年国务院决定设立“国家土地开发建设基金”(后改为国家农业综合开发专项资金),重点开展“田、土、水、路、林、山”综合治理,打造功能齐全、长效管护的农田水利工程体系。1988-2017 年农业综合开发共投入资金 9211.26亿元,其中中央财政累计投资 3827.1 亿元,70%以上用于改善农业生产条件,累计改造中低产田、建设高标准农田 7.98 亿亩,农业抵御自然灾害的能力显著增强。三是改革和强化农业科技创新和推广体系。在农业科技投入方面,通过改革逐步明确了农业科技投入的公益性、基础性、社会性定位。2014 年的中央一号文件明确提出,农业科技具有显著的公共性、基础性、社会性,政府要在农业科技投入上发挥主导作用,要大幅度增加农业科技投入,建立投入稳定增长的长效机制,同时提出,农业科技投入要瞄准农业重大关键技术和共性技术,切实解决科技与经济脱节问题。对基层农技推广服务,也明确提出要坚持公益性定位,进一步加强基层农技推广机构、改善工作条件、落实工作经费。四是加强农业公共服务体系建设。在强化各级政府投入责任的同时,中央陆续实施了基层农业实用技术推广服务网络工程、“金农工程”、农业标准化生产示范基地创建、农业执法服务基础设施工程等一批重大工程项目,促进了基层农业公共服务体系的队伍建设和能力提升。五是加大对主产区的利益补偿。为进一步调动地方政府积极性,缓解农业大县财政困难,国家通过财政转移支付的方式,实施产粮(油)大县奖励政策和生猪(牛羊)调出大县奖励政策,不断加大对主产区的财政投入。2016 年,中央财政安排的产粮(油)大县奖励资金达到393 亿元。(三)改革创新农业投融资方式长期以来,国家财政投入是农业投资的主要来源,投资的方式也以直接投资为主。随着现代农业加快发展,金融信贷、社会投资越来越成为农业投融资的重要组成部分,国家也在不断探索完善农业投融资机制。为充分发挥财政资金的引导作用,农业综合开发资金逐步形成了“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制,中央财政累计投 入农业综合开发资金 3827.1 亿元,带动地方各级财政部门配套投入 2264.75 亿元,银行贷款、农民筹资投劳及其他资金投入 3119.41 亿元,有力地带动了各类资金投入。党的十八大以来,针对农业投入“小散乱”、资金效率不高等突出问题,国家进一步深化了农业投融资领域的改革。一是整合优化财政涉农项目。在农田水利建设领域,中央决定将原分散在国家发改委、财政部、原国土资源部和水利部的千亿斤粮食项目田间工程建设、农业综合开发、土地整治、农田水利建设等农田建设投资和项目管理的职责划入农业农村部, 实现了涉农资金的大整合。在扶贫资金和现代农业产业发展资金方面,对“小而散”的项目投资全面实行切块下达,整合归并性质相同、内容相似的专项资金,清理取消不适应改革要求的项目,引导资金优先投向关键领域。二是强化财政资金撬动作用。出台农林水利领域政府与社会资本合作的引导意见,鼓励和引导社会力量参与项目建设。完善财政项目的资金分配方式,对确属中央农业事权、需要地方农业部门 及其他非预算单位配合完成的事项,通过政府购买服务或委托的方式安排任务,择优确定承担单位。三是提高农业投入绩效。把绩效管理作为深入推进项目整合、完善资金监管的有效手段,推行评价结果与资金安排挂钩,逐步构建全过程绩效管理和激励约束机制。四、深化农村税费制度改革,逐步建立覆盖城乡的公共财政制度在农村税费改革前,农民不仅要承担各种农业税收负担,还要承担在靠农业、农村税收不足以支撑政府应当向农 民提供公共服务的条件下而向农民征收的各种名目繁多的“费”,如“三提五统”“两工”和各种行政事业性收费、政府基金或集资,更为严重的是农民还要承担乱收费、乱集资和乱罚款等负担。为了解决这个问题,国家在 2000 年开始启动农村税费改革试点,到 2006 年在全国范围内取消了包括农业税在内的大部分税费。更重要的是,以农村税费改革为契机和突破口,深入推进了以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革,逐步确立了建立覆盖城乡的公共财政制度的政策取向,为农业农村发展提供了强大的政策推动力。(一)减轻农民负担1985 年,国务院发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》,并从 1990 年开始连续三年出台了规范和减轻农民负担的有关文件,1998 年又做出了“合理负担坚持定项限额,保持相对稳定,一定三年不变”的具体规定。这些措 施取得了一定的成效,但加重农民负担的机制和动力并没有消除。为了彻底解决农民负担问题,中央在 2000 年做出了改革农村税费制度的决定,第一步就是正税清费。主要内容可以概括为“三个取消、两个调整和一项改革”:取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税,取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法,逐步取消了专门面向农民征收的各种费用。(二)全面取消农业税自 2000 年在安徽省开展农村税费改革试点以来,经过规费为税、改革征收管理办法,逐步降低农业税税率,到 2006 年在全国范围内全面取消了包括农业税、牧业税、屠宰税、农业特产税和乡村办学、乡村道路建设、拥军优抚、计划生育、民兵训练以及公积金、公益金、管理费三类十二种向农民征收的税费。全面取消农业税后,与农村税费改革前的1999 年相比,农民每年减负总额约 1335 亿元,人均减负约140 元左右,8 亿农民得到实惠。(三)深入推进农村综合改革在全面取消农业税的同时,国家深入推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革,划分和理顺县乡事权与财权,建立完善县级基本财力保障机制,加大对乡镇财政转移支付力度,积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财乡用县监管”财政管理方式 改革,增强县乡政府对公共服务的保障能力,提高财政资金使用效率。经过一系列改革,基本保障了县乡两级政府和村级组织的正常运转,保障了农村义务教育等公共服务支出的正常需要。(四)逐步加大涉农税收优惠在取消农业税费的同时,税收优惠政策在农业支撑保护中的作用也进一步增强。一是对农业生产者实行税收优惠。国家对农业生产者销售的自产农产品免征增值税,对农民专业合作社销售农业产品和向本社成员销售农资免征增值税, 对捕捞和养殖渔船免征车船税,对农用三轮车免征车辆购置税,进一步减轻了农业生产者的税收负担。二是对涉农企业实行税收优惠。国家陆续出台了对乡镇企业定期免征和减征所得税、对饲料加工企业免征增值税和减半征收所得税、对农资企业免征增值税、对农产品加工实行 13%的增值税优惠、对企业从事农林牧渔业项目的所得实行免征、减征所得税等优惠政策。三是对金融机构开展涉农业务实行税收优惠。对金融机构开展农户小额贷款取得的利息收入、保险企业开展涉农保险业务取得的保费收入,在计算应纳所得额时,按 90% 计入收入总额。对于金融企业涉农贷款计提的贷款损失准备金,准予在计算应纳税所得额时扣除。农村税费制度改革取消了专门针对农业、农民设置的税种,基本堵死了向农民搭便车收费的渠道,使国家、集体与农民分配关系发生根本性变化,也确立了建立覆盖城乡的公共财政制度的政策取向。农村税费改革后,国家加大了对农村义务教育、公共卫生、基础设施建设等方面的投入,基层政府的主要职能也由收取税费转变为更多地提供社会管理和公共服务,向为各类市场主体提供良好的政策环境转变。正是在农村税费改革的基础上,农业支撑保护政策才真正实现了从“取”到“予”的根本性转变,为调整工农城乡关系奠定了坚实的基础。五、建立城乡平等的就业制度,促进城乡劳动力资源双向流动(一)逐步放开城乡劳动力市场,建立平等就业制度改革前,农村劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动受到严格限制,城乡之间的劳动力流动基本陷于停滞状态。作为最重要的生产要素,劳动力市场的放开经历了一个较为漫长和曲折的过程。1979-1983 年是“限制流动”,对农村剩余劳动力,主要通过发展多种经营和兴办社队企业,就地适当安置,不使其涌入城镇。1984-1988 年是“允许流动”, 随着城市建设发展和乡镇企业异军突起,劳动力需求迅速增加,国家采取积极的政策措施鼓励农村劳动力流动,城乡隔绝的劳动力市场开始正式松动。1989-1991 年是“控制盲目流动”,随着城市劳动力市场的就业形势恶化,大量的农民工被清退,出现了已经转入城市的农民工向农村的逆向流动现象。国家在这一时期加强了对农村劳动力流动的限制,要求严格控制当地民工盲目外出。1992-2000 年是“引导有序流动”阶段,在城乡差距和地区差距不断扩大的趋势下,大规模的“民工潮”开始出现,这一时期,国家采取了实施农村劳动力开发就业、规范农村劳动力有序流动、允许在小城镇落户、开展农村劳动力培训和改善服务等政策措施,积极引导农村劳动力有序流动。2001 年以来是“公平对待流动” 阶段,随着城乡管理体制的不断改革,农民进城务工对城市社会经济发展的贡献作用逐步得到社会的承认,社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生了变化。一是取缔各种不合理收费,暂住费、暂住(流动)人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费等针对劳动力流动的不合理费用逐步被清理取消;二是加强培训工作,国家出台了《2003-2010 年全国农民工培训规划》,由中央和地方财政安排专项经费,用于农民工的培训工作;三是公平对待劳动力流动,按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针,开始着手全面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、安排农民工子女就业、加强对农民工的管理等问题。随着这些政策措施的落实和完善, 城乡劳动力平等就业的环境逐步形成。(二)加快培育新型职业农民,支撑返乡就业创业为了提高农村劳动力素质,加快农村劳动力转移和农村人才建设,中央财政于 2004 年和 2006 年先后设立了农村劳动力转移培训和新型农民培训补助专项资金,用于对农村劳动力接受职业技能培训和农村实用技术的学费补助。此后, 又陆续出台了农村实用人才带头人和大学生村官示范培训、新型职业农民培育工程、农民专业合作社示范社建设等政策,对新型经营主体的发展给予扶持。近年来,着眼于构建“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民队伍,国家以“新型职业农民培育工程”为抓手,实施现代青年农场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划,力争每年培育新型职业农民 100 万人。同时,对配套的师资队伍、培训基地、信息化平台建设等也加大了政策扶持。随着城乡劳动力市场平等就业环境逐步形成,劳动力流动开始由单向流动向城乡之间双向流动转变,越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡到农村创业创新。为此,国家近年来密集出台了一系列鼓励返乡人员创业创新的政策措施,包括《国务院办公厅关于支撑农民工等人员返乡创业的意见》《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的引导意见》《国务院办公厅关于支撑返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》等,在融资、用地、服务、人才、风险应对等方面给予返乡创业创新人员更多的扶持。(三)畅通城乡人才流动渠道,强化乡村振兴的人才支撑适应乡村振兴的新要求和人才返乡下乡的新形势,2018 年的中央一号文件专门用一部分部署农村人才工作,除要求大力培育新型职业农民外,还强调要加强农村专业人才队伍建设,发挥科技人才支撑作用,鼓励社会各界投身乡村建设。文件特别强调,要畅通智力、技术、管理下乡通道,造就更多乡土人才,聚天下人才而用之。为此,明确提出了一系列放活城乡人才流动的政策措施:全面建立职业农民制度,支撑新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育,支撑农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训;全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度,健全种业等领域科研人员以常识产权明晰为基础、以常识价值为导向的分配政策,探索公益性和经营性农技推广融合发展机制;研究制定管理办法,允许符合要求的公职人员回乡任职,等等。这一系列政策措施,有助于畅通智力、技术、管理下乡通道, 在造就更多乡土人才的同时,鼓励各类人才返乡下乡创业创新,为乡村带来新动能、注入新活力。六、改革完善农业补贴政策,探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度20 世纪 90 年代后期,随着农产品供求关系发生重大变化,国家在不断调整完善价格支撑政策和粮食收储制度的同时,也逐渐把直接补贴作为财政支农的重要手段,补贴逐步从流通环节转向对生产者的直接补贴。特别是进入新世纪以来,随着国家财力增强和城乡关系的转变,国家连续出台了一系列补贴政策,农业补贴的领域大为拓展,补贴手段日趋丰富,而且逐年增加补贴资金规模,补贴政策已经成为我国农业支撑保护政策的重要组成部分。但是,在农业补贴数量和资金规模快速增加后,补贴政策框架缺乏系统安排、政策目标相互掣肘、补贴结构不尽合理、操作方式不够完善、与WTO 规则衔接不足等问题也日益突显,进一步深化补贴制度改革的要求更为迫切。党的十八大以来,中央着眼于推进农业供给侧结构性改革,推动农业高质量发展,对农业补贴制度进行了一系列重大改革,推动农业补贴政策取得了新的发展。(一)以稳定农民务农种粮收益、提高农民生产积极性为目标,初步构建了农民收入补贴制度2002 年以来,中央实施了三项针对种粮农民的直接补贴政策,即良种推广补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。补贴着眼于稳定农民种粮收益、提高农民种粮积极性,是从过去以价格支撑形式“暗补”转向对农民收入“直补”的尝试。良种补贴政策从 2002 年开始实施,主要是由国家财政对农民购买使用良种进行补贴,鼓励良种的推广应用。种粮农民直接补贴从 2004 年开始实施,补贴以粮食主产区为重点,对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴。农资综合补贴在 2006 年开始实施,对种粮农民因化肥、农药、农用柴油等农资价格上涨带来的损失进行补偿。“三项补贴” 实施以来,资金规模不断扩大,到 2015 年达到 1415 亿元, 在国家“三农”投入中占据了重要地位。按照政策设计,“三项补贴”要求对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴,但实际实行过程中,由于核定面积的行政成本高昂,三项补贴逐步演变为按承包地计税面积发放,不论是否种粮均可获得补贴,逐步演变成对农民的一种收入支撑政策。为了解决“三项补贴”政策指向性和针对性的问题,提高补贴效能,更好适应 WTO 规则要求,从 2014 年起,国家逐步展开了对直接补贴制度的改革探索。一是实行“三补合一”改革。在先期试点的基础上,2016 年起,中央决定全面推开“三补合一”改革,将种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支撑保护补贴”,政策目标调整为支撑耕地地力保护和粮食适度规模经营。“三补合一”改革后,这部分补贴资金不再与农民实际种粮面积挂钩,实际上转变为对农民收入的一种支撑。二是实行棉花和大豆目标价格补贴。2014 年取消新疆棉花、东北地区大豆临时收储后,国家为避免市场价格下行对农民收入带来冲击,同步启动实施了目标价格补贴,当市场价格低于预先确定的目标价格水平时,由中央财政向试点地区生产者提供差价补贴。这是对生产者实行精准有效补贴的一次大胆探索,经过一段时间的试点,新疆棉花目标价格制度得以完善并继续实行,东北和内蒙古大豆目标价格政策则进行了调整,改为实行生产者补贴。三是实行玉米生产者补贴。2016 年,国家在取消玉米临时收储的同时,建立了玉米生产者补贴制度,对东三省和内蒙古东部玉米种植给予一定财政补贴,中央财政补贴资金拨付到省区,由地方政府统筹将补贴资金兑付到生产者。(二)以保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力为目标,初步构建了农业生产性补贴政策体系这类补贴政策着眼于保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力,对现代农业发展的关键领域和关键环节进行扶持。主要包括以下几类:一是农机购置补贴。为鼓励农民购买先进适用农机,从 2004 年开始,中央财政设立农机购置补贴,采取自主购机、县级结算、直补到卡(户)的补贴方式,补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织。2017 年,中央财政投入农机购置补贴资金 186 亿元,扶持 159 万农户购置机具 187 万台(套),全国 28 个省份已实现补贴范围内全部机具敞开补贴。二是农业科研与技术推广补助。主要包括农业高产创建资金、测土配方补助、科技入户技术补贴、小麦“三喷一防”补贴、农机作业补贴等内容。三是基础设施建设补助。在加大农田水利设施直接投资的同时,国家于 2005 年设立了小型农田水利设施建设补助专项资金,采取“民办公助”方式,通过以奖代补办法,支撑农民进行农田水利设施建设,申请补助资金的对象包括农户、农民用水户协会或其他农民专业合作经济组织、村组集体。此后,为了集中资金投入、实现连片配套改造,从 2009 年起,又对这项政策进行了一定调整,在全国范围内开展小型农田水利重点县建设。到 2013 年,小型农田水利建设补助资金规模达到 180 亿元。四是农业结构调整资金。2015 年起, 国家选择牛羊养殖基础好、玉米种植面积较大的县开展粮改饲试点工作,中央财政补助资金主要用于对养殖主体和收贮主体收储青贮玉米的补助。2017 年,粮改饲试点面积扩大到1100 多万亩,粮豆轮作补贴面积扩大到 1000 万亩,有力地促进了农牧结合、种养循环。五是农业产业发展资金。2017 年国家启动实施农村一二三产业融合发展支撑政策,支撑新型经营主体发展产地初加工、电子商务、休闲农业等农村一二三产业,通过“先建后补、以奖代补”方式,按已建项目 总投资的一定比例给予一次性补贴。(三)以农业绿色发展为目标,初步构建了农业生态资源保护补贴制度一是强化耕地、草原等主要生态系统补偿。主要包括退 耕还林还草补助、草原生态保护补奖、耕地保护与质量提升补助、东北黑土地保护利用试点等政策内容。退耕还林工程从 1998 年起实施,国家对西部地区和其他生态环境脆弱地区 25 度以上水土流失严重的陡坡耕地,严重沙化耕地实施退耕还林工程,对退耕还林的农户给予现金补助和口粮补助。退牧还草工程从 2003 年开始实施,在生态退化草原地区退出重度退化草场、开展草场围栏建设。草原生态保护补助奖励政策从 2011 年起实行,国家在主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补奖机制,包括实施禁牧补助、草畜平衡奖励、给予牧民生产性补贴和绩效考核奖励等内容。2016 年,中央财政共安排草原生态保护补助奖励资金 187.6 亿元,覆盖草原 38.15 亿亩,有效调动了牧民保护草原生态的积极性。二是探索农业资源环境突出问题治理的有效支撑政策。党的十八大以来,农业面源污染治理和废弃物综合利用问题被摆上更加突出的位置,也推动了相关补贴政策的密集出台。中央财政连续支撑河北省以黑龙港流域为重点开展地下水超采综合治理,控制地下水下降速率;以湖南省长株潭地区 170 万亩耕地为重点,支撑开展重金属污染耕地综合治理;以生猪、奶牛、肉牛养殖大县为重点,全面启动 51 个县畜禽粪污资源化利用整县试点,推动规模化养殖场粪污就地就近资源化利用;以东北地区和京津冀等 9 个省为重点,集中开展农作物秸秆综合利用试点,整县推动农作物秸秆以农用为主的综合利用;在内蒙古、甘肃、新疆选择 100 个重点县推行地膜清洁生产,探索建立多种方式的残膜回收利用机制; 支撑 100 个县实施果菜茶有机肥替代化肥行动,支撑农作物病虫害社会化服务,推动减少化肥农药使用。三是强化对农业绿色发展的政策扶持。这类政策主要包 括深松整地作业补贴、轮作休耕试点、东北黑土地保护和利用试点、改革渔业油价补贴用于支撑资源保护等。其中,轮 作休耕试点工作自 2016 年起实施,重点在东北冷凉区和北方农牧交错区实行轮作试点,在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化区实施休耕试点,促进耕地休养生息。2018 年,轮作休耕补贴资金达到 50 亿元, 面积拟扩大到 2400 万亩。(四)以农业风险防范为目标,初步构建了农业防灾减灾保障制度这类政策主要包括农业生产救灾补助、重大疫病防疫补助、政策性农业保险保费补贴等内容。农业生产救灾补助是对农民受灾后进行一定额度的补助,用于重建和开展生产自救等。每年的支出数额视灾害发生严重程度而定。重大疫病防疫补助是 2003 年禽流感疫情发生后,为了加强动物疫病防治而出台的专项补助政策,资金主要用于免费为农民进行疫病防治和畜禽宰杀的补助。政策性农业保险补贴则是为了鼓励各地发展农业政策性保险而设立的专项资金,主要用于农民的保费补贴,2017 年,中央财政用于政策性农业保险的财政补贴金额增加到 179 亿元,政策性农业保险已经成为农业补贴的核心内容,也是今后补贴制度改革的长期方向。七、创新农村金融保险政策,拓展农业支撑保护政策空间改革开放以来,农村金融资源的配置逐步由计划手段向市场化手段转变,以增加金融供给来满足日益增长的农村金融需求成为农村金融改革的主要任务。在这个过程中,国家先后出台一系列扶持农村金融保险发展的政策措施,支撑农村金融组织创新、产品创新和服务创新,推动了多层次、广 覆盖、可持续的农村金融服务体系的形成。一是完善农村金融组织体系。1979 年以来国家陆续恢复和建立了中国农业银行、农村信用社、中国农业发展银行等农村金融机构。1996 年,国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》,初步确立了政策性、商业性、合作性“三元” 农村金融供给格局。为了解决农村金融供给乏力的问题,推动农村金融组织和服务下沉农业农村,2005 年以来,国家先后出台一系列政策措施,开展小额贷款企业、村镇银行、资金互助社等新型农村金融机构试点,推进中国农业银行和邮储银行“三农”金融事业部改革,深化农村信用社改革,扩大农民合作社内部信用合作试点,探索新型农村合作金融发展有效途径等,推动了农村金融供给的增加。二是创新农村金融产品和服务。在强化农村金融组织供给的同时,改革更加强调发挥政策引导作用,通过政策引导和激励金融机构创新金融产品和服务,最大化地激发农村金融市场活力。实行涉农贷款增量奖励,财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过 15%的部分,按 2% 的比例给予奖励,奖励资金由中央和地方财政分担。实行税收优惠政策,降低金融机构、融资担保机构涉农涉小业务经营成本。对涉农融资担保取得的担保费收入及再担保费收入免征增值税,对金融机构涉农小额贷款取得的利息收入免征增值税等。实行差别化考核,将服务“三农”纳入金融机构绩效评价体系,对发放涉农贷款超过一定比例的金融机构给予适当加分,激发金融机构服务“三农”的内生动力。在政策引导下,各地积极推动涉农金融产品和服务创新,陆续开展了粮食生产规模经营主体营销贷款、农村承包土地经营权抵押贷款、农业产业链贷款等业务试点,改进新型农业经营主体金融服务,支撑国家开发银行、农业发展银行等政策性银行加大农业基础设施信贷投入,支撑中国农业银行和邮储银行等商业性银行加大农村金融支撑。同时,以“三补合一” 改革为契机,推动建立健全了全国农业信贷担保体系,努力解决农业“融资难、融资贵”问题。三是创新农业保险产品和服务。2007 年国家建立了政策性农业保险政策,政策的主要特征是以保费补贴的方式进行政府引导,由商业保险企业进行市场运作,农民自主自愿参与,各级涉农部门协同推进。从保险类型看,政策性农业保险在发展之初采取了“中央保大宗、地方保特色”“低保障、广覆盖”的模式,对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供直接物化成本保险。此后又陆续开展了蔬菜、糖料蔗等农产品目标价格保险试点、农民收入保险试点、“保险+期货”试点等探索。在政策扶持下,我国政策性农业保险取得了长足发展,2007-2017 年,政策性农业保险的财政补贴金额从 20.2 亿元增加到 179 亿元,提供的风险保障从 1126 亿元增加到 2.3 万亿元,保费收入从 51.8亿元增长到超过 470 亿元;参保农户超过 2 亿户次,承保面积达到 17.2 亿亩。目前,农业保险已经覆盖所有省份,为190 多种农作物提供保险,三大主粮承保面积覆盖率超过70%,有力地支撑了“谷物基本自给,口粮绝对安全”的粮食安全战略。随着政策性农业保险不断发展完善,实践中也逐步暴露出保障水平较低、农户参保积极性减弱、保险企业从保费补贴中积累资金较多、农户与保险企业道德风险控制较难等问题。为了更好地发挥财政资金杠杆作用,提高规模经营户防范和应对灾害的能力,2017 年 4 月国家又启动实施大灾保险试点,在面向全体农户基本险的基础上,推出保险金额覆盖直接物化成本和地租、面向适度规模经营农户的大灾保险产品,中央财政对中西部和东部试点县的保费补贴比例分别提高到 47.5%和 45%。八、完善农业法律法规体系,推动农业支撑保护制度化法制化 党的十一届三中全会开启了我国社会主义法制建设的新征程,农业法治建设也全面启动,进入了快车道。从 1979年到 2012 年这一时期,农业法治建设主要是围绕农村改革, 确立以家庭联产承包为基础的、统分结合的双层经营体制, 加强农业基础设施建设,推进科教兴农战略,促进农村社会事业发展,把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道。1993 年全国人大常委会制定了《中华人民共和国农业法》,2002 年、2012 年进行了修订,农业法成为规范农业农村经济社会发展的基础性法律。2005 年全国人大常委会决定废止农业税,终结了我国沿袭二千多年的土地赋税制度。此外, 农业技术推广法、乡镇企业法、动物防疫法、草原法、渔业法、种子法、农业机械化促进法、畜牧法、农民专业合作社法、农产品质量安全法等“三农”领域中基础性的、支架性的法律法规都制定了出来。至此,以农业法为核心,涵盖了农业基本法、农业基本经营制度、农业生产资料管理、农业资源环境保护、农业产业发展、农业支撑保护、农业产业和生产安全、农产品质量安全等主要内容的农业法律法规体系基本形成,农业和农村改革发展总体实现了有法可依。党的十八大以来,农业农村经济转型升级、农村社会结构深刻变动、农村利益格局深刻调整、农民思想观念深刻变化,农业农村进入了依法治理的新阶段,农业法治建设在查漏补缺、填补立法空白的同时,及时修改完善涉及农业农村重要改革事项和“放管服”改革要求的法律法规,进一步提高立法质量,以形成更加完备的农业法律法规体系为目标,促进农业领域国家治理体系和治理能力现代化。2014 年召开的党的十八届四中全会专门强调,“制定和完善农业方面法律法规”。这一时期,全国人大常委会、国务院对种子法、农民专业合作社法、野生动物保护法、农药管理条例等法律法规进行了全面修订,并对大量农业法律法规的个别条款进行了修改完善。同时,为贯彻落实党的十九大精神,为实施乡村振兴战略提供法律支撑,党中央、全国人大常委会、国务院对进一步加强农业立法提出了新的要求,中国共产党农村工作条例、乡村振兴法、农村金融法、粮食安全保障法、土地管理法(修订)、农村土地承包法(修订)、农村集体经济组织法、土壤污染防治法等党内法规、法律的制修订工作被提上了议事日程,这些重要立法项目的推进、落实,对进一步完善农业法律法规体系,提高农业农村工作法治化水平具有重大意义。截至目前,农业农村领域共有现行有效法律 15部、行政法规 29 部、部门规章 148 部,这些法律为推动、引领和规范“三农”工作提供了根本性制度保障,在促进现代农业发展、保障农村和谐稳定和维护农民权益等方面发挥了重要作用。(一)将中央强农惠农富农政策法定化,巩固了农业基础 地位《农业法》专设“农业投入与支撑保护”一章,明确“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”,在保障“三农”投入 方面功不可没。《草原法》《农民专业合作社法》《动物防疫法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《种子法》等多部法律法规也都专章规定了扶持和保障措施。《农机化促进法》将农机购置补贴法定化,推动我国农作物耕种收综合机械化水平迅速提升。《农业技术推广法》确立了国家农业技术推广机构的公益性定位,明确了农技人员的结构和比例,建立了农技推广资金稳定增长机制,对依法治农、科教兴农都产生了重大而深远的影响。(二)稳定和完善了农村基本经营制度,给农民吃上法律“定心丸”《农村土地承包法》确认了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予了农民长期而有保障的土地使用权,在很大程度上解决了频繁调地的问题。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将仲裁制度引入农村土地承包经营纠纷处理,是完善我国农地制度的一项重大举措,对维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。 (三)规范了农业生产经营秩序,保障了现代农业发展对农业投入品和农产品生产经营进行了全面、全程规范,建立了必要的事前审批和事中事后监管制度,明确了生产经营者的权利义务,在保障粮食安全、农产品质量安全和农业生态安全方面发挥了重要作用。如《农药管理条例》对农药管理体制进行了重大调整,在农药登记、生产、经营、使用各环节全面严格管理,强化了主体责任和处罚力度,为做好新时期农药监管工作提供了有力法律保障。(四)赋予了农业部门必要管理手段,为履行职责提供了有力保障《农产品质量安全法》赋予了农业部门管理农产品质量安全的手段。《农民专业合作社法》将农业部门明确为农民专业合作社的主要引导部门。《农业保险条例》规定了农业部门负责农业保险推进、管理相关工作的职责。《畜禽规模养殖污染防治条例》规定了农牧部门负责畜禽养殖废弃物综合利用引导和服务的职责。《野生动物保护法》《农药管理 条例》等明确要求相关工作经费由财政保障。 (五)加大了执法力度,有效化解了农业领域矛盾纠纷多年来,农业部门坚定不移持续推进农业执法体制改革,以农业投入品和农产品质量安全为重点,将法律法规赋予农业部门的行政处罚权统一由农业综合执法机构实施。目前,全国已有 30 个省区市开展了农业综合执法工作,共成立 2458 个县级、286 个市级农业综合执法机构,县级覆盖率达到 99%,市级覆盖率超过 80%。农业综合执法的推进,理顺了执法体制,整合了执法力量,加大了执法力度,变季节性、运动式执法为经常性、主动式执法,各级农业综合执法机构每年查办违法案件 3 万多件,调处涉农纠纷 1.3 万多起,挽回经济损失近 10 亿元,在保障国家粮食安全和农产品质量安全方面发挥了重要作用。九、以改革创新精神不断完善农业支撑保护政策体系回顾农业支撑保护政策走过的 40 年历程,农业农村经济发展所面临的问题,尽管表现形式有所变化,在一些阶段主要表现为总量和结构失衡,在一些阶段是收入和就业矛盾突出,但从其内在联系来看,一向与制约农业农村经济发展的体制和机制性问题相关联。面向农业农村现代化和乡村振兴的宏伟蓝图,着力破解发展中的深层次矛盾、从而奠定农业和农村经济长期稳定发展的制度基础,仍然是完善农业支撑保护政策所要努力达到的目标。从改革经验看,完善农业支撑保护政策体系要把握好以下几个方面:一是坚持“重中之重”和“优先发展”理念,强化农业支撑保护的制度保障。在持续加大农业支撑保护力度的同时,要进一步明确政府投入方向、投入方式和各级政府职责,规范农业投入决策程序, 逐步将农业农村优先发展的理念和原则转化为具有较强稳定性和约束力的制度安排。二是坚持“把饭碗牢牢端在自己手上”,始终把保障国家粮食安全摆在农业支撑保护的首要位置。农业支撑保护政策面临粮食安全、农民增收、生态环境保护等多元目标,在不同发展阶段,这些政策目标的重要性并非一成不变,但保障国家粮食安全特别是口粮绝对安全,始终是农业支撑保护政策改革的底线。为此,在政策工具的选择上也必须坚持底线思维,为稳定粮食生产、确保口粮绝对安全留够政策空间。三是坚持以保护农民利益为出发点和落脚点,切实调动农民参与乡村振兴的积极性。要依靠政策充分调动农民发展生产、参与乡村振兴的积极性,扶持壮大农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体,激发农民自我发展壮大的能力;探索建立农民共享和合理分享现代农业产业发展的利益联结机制,把小农户引入现代农业发展轨道。四是坚持绿色发展理念,以支撑保护政策引领农业发展方式深刻变革。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念, 加大绿色生产方式、生态环境和资源保护利用引导支撑力度,促进农业发展、生态协调、环境改善相互融合与统一。五是坚持市场化改革方向,不断完善农业支撑保护政策机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府重点强化政策引导、加强服务支撑、创造良好市场环境,激发农村发展的内生活力。当前和今后一个时期,农业支撑保护政策要以提升农业质量效益和竞争力为目标,强化绿色生态导向,创新完善政策工具和手段,扩大“绿箱”政策实施范围和规模,加快建立新型农业支撑保护政策体系,为乡村振兴提供有力支撑。(一)深化农产品价格形成机制改革和收储制度改革。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过价格来引导生产、调节供求、调控进口。不断深化农产品收储制度和价格形成机制改革,在确保国家粮食安全的基础上,坚持“市场定价、价补分离”的大方向,更好地发挥补贴政策对农业生产结构调整的导向作用,确保种粮农民的基本收益有保障。进一步完善稻谷、小麦最低收购价政策,增强政策灵活性和弹性,合理调整最低收购价水平,使小麦和稻谷的价格逐步向市场靠拢。(二)完善以绿色生态为导向的农业补贴制度。将农业补贴作为推进农业绿色发展的“指挥棒”,引导和激励生产者加快转变发展方式。重点在完善耕地地力保护补贴、草原和渔业等生态系统修复补偿、农业资源和废弃物利用补贴、绿色金融激励制度等方面开展政策创设,加快建立有利于农业绿色发展的补贴政策体系。(三)创新完善财政投入保障机制。围绕实施乡村振兴战略确定的重大任务,合理确定政府支撑保护的重点,明确中央和地方的支出责任,形成农业农村投入合力。努力拓宽资金筹集渠道,调整完善土地出让收入使用范围,进一步提高农业农村投入比例。建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支撑实施乡村振兴战略。(四)建立健全约束激励并重的金融支农政策。发挥财政资金的引导和杠杆作用,统筹运用信贷、保险、基金等多种工具,通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、 以奖代补、风险补偿等措施,带动金融和社会资本投向农业农村。切实发挥全国农业信贷担保体系作用,加快建立覆盖主要农业县的农业信贷担保服务网络,全面开展以适度规模经营新型经营主体为重点的信贷担保服务。加快发展农业保险,探索开展稻谷、小麦、玉米等粮食作物完全成本保险和收入保险试点。在畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用等领域积极探索推广政府与社会资本合作示范模式。(五)完善农业农村优先发展的法律保障。围绕实施乡村振兴战略,把强化财政支农责任、优先保证农业领域支出等 农业农村优先发展的举措作为《乡村振兴法》的重要立法内容,为农业支撑保护提供制度保障。推进粮食安全保障立法, 将提高粮食生产能力作为粮食安全保障立法的重要内容,把“藏粮于地、藏粮于技”的主要措施法制化。建立乡村振兴实绩考核制度,争取将财政对农业投入力度、耕地保护情况和农民收入增速作为考核指标。在推动重要政策安排制度化的基础上,逐步将农业投入、农业补贴、农业保险等领域成熟的政策措施上升为法律。

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